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Le Défenseur des droits, un recul des contre-pouvoirs ?

 Source : Rue 89
Lien : Le Gouvernement veut décapiter la CNIL

Le Défenseur des droits, un recul des contre-pouvoirs ?

Cinq questions pour comprendre la polémique autour du Défenseur des droits,
projet de loi discuté ce mardi à l’Assemblée.

La déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1989, peinture de Jean-Jacques François Le Barbier

 

Nicolas Sarkozy n’ayant pas encore démontré son amour des contre-pouvoirs –c’est le moins qu’on puisse dire-, il est naturel que le projet de loi créant un Défenseur des droits, comme prévu par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, soit accueilli avec un grand scepticisme.

Il est discuté ce mardi à l’Assemblée nationale, après avoir été voté en première lecture par le Sénat en juin dernier.

« Vers un Défenseur des droits dans le mur » titre Libération, pendant que Geneviève Garrigos, présidente d’Amnesty international France, dans Le Monde, soupçonne le gouvernement de vouloir instaurer « un Défenseur des droits au rabais ». « Adopté en l’état, le projet de loi organique […] marquerait un recul important pour le respect et la protection des droits humains en France » écrit-elle.

De quoi s’agit-il et pourquoi ces critiques ?

1Pourquoi Sarkozy a engagé une telle réforme ?

Une autorité indépendante unique et aux pouvoirs étendus sera plus efficace que cinq institutions travaillant chacune de leur côté : c’est la justification de cette réforme voulue par Nicolas Sarkozy.

La réforme crée donc un méga-défenseur des victimes, le Défenseur des droits. Il devra à la fois s’occuper des abus de l’administration, des bavures policières, des droits des enfants, de la lutte contre les discriminations mais aussi de l’état des prisons. Il remplacera en effet cinq institutions existantes :

  • le Médiateur de la République ;
  • la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ;
  • le Défenseur des enfants ;
  • la Halde ;
  • le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Pour le gouvernement, c’est donc une mesure de bon sens : l’objectif essentiel de ces cinq autorités étant le même -défendre le citoyen face aux pouvoirs- et leurs outils étant aussi les mêmes, autant mutualiser leurs moyens et instaurer un contre-pouvoir clairement identifiable par les citoyens.

Derrière cet argument, les compétences du Défenseur des droits ont pourtant beaucoup varié depuis la présentation du projet initial :

  • au départ, il ne s’agissait que de réunir le Médiateur de la République, la CNDS et le Défenseur des enfants ;
  • le Sénat y a ajouté la Halde ;
  • lorsqu’elle a examiné la réforme, la commission des lois de l’Assemblée nationale y a aussi ajouté le contrôle des prisons, mais le Défenseur des droits ne récupérerait cette fonction qu’en 2014, à la fin du mandat de l’actuel contrôleur.

D’autres contre-pouvoirs, enfin, ne sont pas concernés par cette réforme : par exemple, la Commission d’accès aux documents administratifs.

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Pourquoi cette réforme est-elle présentée comme dangereuse ?

L’idée de se doter d’un Défenseur des droits plus puissant que chacune des cinq autorités qu’il remplace, et que tout citoyen pourrait saisir, n’est pas forcément une mauvaise idée. Encore faut-il qu’il remplisse deux conditions, être indépendant et avoir des pouvoirs. Or, tout indique que le projet ne va pas dans cette direction-là.

► Indépendance

Le Défenseur des droits, autorité indépendante, ne reçoit évidemment « aucune instruction », dit le texte. Mais il est nommé en Conseil des ministres, donc par le président de la République.

En Espagne, le Defensor del Pueblo est élu par le Parlement à la majorité des trois cinquièmes… En France, c’est l’inverse : le Parlement peut seulement bloquer la nomination, par trois cinquièmes des voix au sein de la Commission permanente de chaque Assemblée… Une procédure dessinée pour être inutilisable (voir la partie cinq, plus bas).

► Pouvoirs

Le Défenseur des droits se substitue à cinq autorités qui, ensemble, traitent près de 100 000 dossiers par an. Une charge énorme qu’il ne pourra traiter de façon responsable que s’il est entouré d’adjoints qui ne soient pas que des exécutants.

Or, nul pouvoir n’est conféré à ceux-ci, aucune compétence ne leur est déléguée. Et les « collèges » qui sont prévus pour aider le Défenseur n’ont qu’un rôle purement consultatif et sont très loin des sections indépendantes que l’on trouve dans des juridictions comme le Conseil d’Etat.

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Les autorités qui disparaissent étaient-elles indépendantes ?

Officiellement, bien sûr, il s’agit d’« autorités administratives indépendantes ». Nommées par décret en Conseil des ministres pour un mandat généralement non renouvelable, les personnalités occupant ces postes pouvaient critiquer entreprises ou institutions ne respectant pas les textes de loi dans leur champ de compétence. Mais ne possédaient aucun pouvoir d’injonction.

La Commission nationale de déontologie de la sécurité ne pouvait être saisie que par le biais d’un parlementaire, tout comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui pouvait aussi s’autosaisir.

La Halde, le Médiateur et le Défenseur des enfants pouvaient être saisis directement par les citoyens. « Environ 10% des saisines étaient effectuées par des enfants seuls », explique Claire Brisset, première Défenseure des enfants de 2000 à 2006 (la dernière sera son successeur Dominique Versini) :

« Avec le Défenseur des droits, ça risque d’être plus difficile pour eux de le faire, si toutefois ils sont au courant de cette fonction… »

« D’une manière générale », Claire Brisset a senti que son autorité et son indépendance étaient respectées, même quand elle critiquait les premiers placements d’enfants en zone de rétention. Seul accrochage, avec les présidents de conseils généraux sur sa critique de l’aide sociale à l’enfance : « Ils ont menacé de me couper mon budget », raconte-t-elle.

La limite de ces institutions dotées d’un double pouvoir de critique et de proposition résidait dans la manière dont l’exécutif les traitait : ainsi, alors que la loi prévoit que le président de la République reçoive la Défenseure des enfants le 20 novembre et qu’elle lui remette un rapport, Nicolas Sarkozy n’a jamais reçu Dominique Versini.

Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République de 2004 à 2010 et ex-candidat au poste de Défenseur des droits (il préside désormais le Conseil économique et social), est favorable à cette réforme :

« On a quelquefois cherché à m’instrumentaliser, des lobbies, de grands cabinets d’avocats… Mais j’ai toujours été indépendant. »

Pour lui, la création du « DDD » pourra renforcer l’indépendance de la médiation en France :

« Ce n’est pas un texte qui fait la qualité d’une institution, mais la manière dont on la gère. »

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Comment ça se passe ailleurs ?

En regroupant les autorités indépendantes dans une structure élevée au rang constitutionnel, la France rejoint quelques Etats membres de l’Union européenne : le Defensor del pueblo espagnol, les Ombudsmen suédois et finlandais ou encore le Provedor de justiça portugais.

Dans son rapport rendu en 2007, le comité Balladur préconisait clairement la mise en place d’un Défenseur qui se substituerait « à l’ensemble des autorités indépendantes qui œuvrent dans le champ de la protection des libertés », en s’inspirant du « succès rencontré en Espagne par le Défenseur du peuple mentionné à l’article 54 de la Constitution ».

Un cas particulier, puisque dans la Constitution espagnole de 1978, le Défenseur du peuple avait été créé pour faire face à une administration encore sous l’influence du franquisme.

D’autres pays ont créé des structures similaires au niveau législatif qui prennent la forme de commissions, comme la Grèce, l’Italie ou le Canada.

A noter que la république hellénique possède également un Avocat du citoyen, élevé au rang constitutionnel. « La tendance est à la constitutionnalisation », explique Jean-Marie Pontier, professeur de droit public à la Sorbonne.

La Défenseure des enfants Dominique Versini regrette que l’exception française porte sur l’absence de structure « à part » pour la défense des enfants :

« Même la Grèce qui n’a délégué qu’un adjoint s’en sort mieux. Il a des compétences très précises prévues par la loi. Ce n’est pas un collaborateur lambda, comme ce qui est prévu par la réforme française. »

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Qui sera à la tête de cette nouvelle autorité ?

S’il est trop tôt pour savoir qui présidera cette autorité, on a parlé de Bernard Kouchner et de Jack Lang. Françoise de Panafieu a fait savoir à Nicolas Sarkozy qu’elle était intéressée par le poste.

Le mode de nomination ne change pas : le Médiateur de la République, le président de la CNDS, le Défenseur des enfants, le président de la Halde et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ont tous été nommés par le président de la République.

Le nom du Défenseur sera également proposé par le président de la République en Conseil des ministres. Il est donc nommé par le Président pour six ans.

Pour garantir l’indépendance de l’institution, le Défenseur ne pourra pas cumuler sa fonction avec un mandat électif et/ou une activité professionnelle. Il est inamovible, ne « reçoit d’instruction d’aucune autorité » et bénéficie du même régime d’immunité juridictionnelle que les membres du Parlement.

Ce mode de nomination a été contesté par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) dans un avis du 4 février 2010. Catherine Teitgen-Colly, membre de la CNCDH, explique :

« Par rapport aux institutions existantes, le Défenseur a autorité sur toutes les autres ; c’est pourquoi il aurait fallu des garanties supplémentaires dans son mode de nomination. D’autant que les “adjoints”, chargés des autorités (Halde, CNDS…), sont nommés par le Premier ministre sur proposition du Défenseur lui-même. Autrement dit, si le Défenseur est sous ordre du politique -ce qui peut arriver-, ça pose problème. »

Geneviève Garrigos, présidente d’Amnesty International France, souligne elle aussi le risque de dérives, y compris en admettant que la nomination du prochain Défenseur ne soit pas un choix politique :

« On ne crée pas une institution pour une personne mais on fait en sorte qu’elle fonctionne quelle que soit la personne à sa tête. »

François Krug, Nolwenn Le Blevennec, Pascal Riché, Augustin Scalbert et Zineb Dryef

Photo : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1989, peinture de Jean-Jacques François Le Barbier, de 1789.

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Publié par le 12 janvier 2011 dans CNIL, HALDE, Médias

 

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Défenseur des droits: le gouvernement veut décapiter la CNIL

Source : Le Monde

Défenseur des droits: le gouvernement veut décapiter la CNIL

 

 

Le logo de la CNIL

 

 

Le gouvernement voudrait “préciser le statut du président de la CNIL“, et a déposé pas moins de 8 amendements au projet de loi sur le Défenseur des droits, qui sera discuté à compter de ce mardi 11 janvier à l’Assemblée. L’un de ces amendements vise à modifier la loi informatique et libertés :

Il s’agit de transformer cette fonction en emploi public. Compte tenu de la charge qu’elle représente, la personne qui en est titulaire ne peut que s’y consacrer pleinement.

Ceci suppose l’incompatibilité de cette fonction avec tout mandat électif national, toute activité professionnelle, et toute détention d’intérêts dans une entreprise du secteur des communications électroniques ou de l’informatique.

Pour Authueil, pseudonyme d’un assistant parlementaire très au fait des liens entre informatique et libertés qui, le premier, a signalé l’information sur Twitter, avant d’y consacrer un billet sur son blog, le message envoyé par ce “magnifique cavalier parlementaire” est des plus clairs :

Le gouvernement veut virer Turk de la présidence de la CNIL

Voire : l’amendement précise qu’en cas d’adoption, lesdites dispositions n’entreraient en vigueur qu’à l’issue du mandat du président de la CNIL “en fonction au jour de publication de la présente loi“.

Alex Turk en 2004Sénateur du Nord, membre de la Commission des lois du Sénat et commissaire de la CNIL depuis 1992, Alex Türk est le président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés depuis 2004.

Il fait partie des sénateurs dont le mandat doit être renouvelé en 2011, ce qui, s’il n’est pas réélu, lui coûterait également son poste à la CNIL.

La loi informatique et libertés précise en effet que les commissaires désignés par le Parlement siègent pour la durée du mandat à l’origine de leur désignation, mais également que leurs mandats de membres de la CNIL “ne peuvent excéder une durée de 10 ans“.

Or, Alex Türk y est, lui, depuis maintenant 18 ans. Mais aucun des interlocuteurs à qui j’ai posé la question n’a su me dire si, en cas de réélection, Alex Türk devrait, ou non, quitter la CNIL, dans la mesure où il en est le président.

En tout état de cause, la stature qu’il a acquis au fil des années, et le fait qu’il siège au Sénat, lui ont incontestablement donné un poids que n’aurait jamais pu avoir un haut fonctionnaire absent de la scène politique. La proposition du gouvernement vise ainsi clairement à amoindrir le poids politique de la CNIL.

Comme le soulignait d’ailleurs Bernard Roman, député socialiste du Nord, lors de l’examen des articles du projet de loi organique :

Nous ne pourrons pas faire l’économie d’une discussion sur les moyens dont disposera le défenseur (des droits, NDLR).

Rappelez-vous que la CNIL n’a dû son salut qu’à la pugnacité de son président : ce n’est pas avec des moyens-croupions que l’on défendra la noblesse d’une mission !

De fait, la CNIL est l’un des rares autorités indépendantes chargées de la défense de nos libertés à ne pas être sacrifiées sur l’autel du projet de loi sur le “Défenseur des droits, initié par Édouard Balladur afin de prendre la défense de toute personne “s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public“, et qui permettra, de fait, de mettre un terme à l’existence d’un certain nombre d’autorités, par trop indépendantes, de défenses de nos droits et libertés.

 

Un “recul important pour la protection des droits humains”

L’objectif est en effet de fusionner cinq autorités administratives indépendantes existantes en une seule : le médiateur de la République, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), la défenseure des enfants, la Halde et, à partir de 2014, le contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Or, estime (.pdf) la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), la proposition de nomination du défenseur des droits, par le président de la République, “ne donne pas de gages réels d’indépendance.

Pour Geneviève Garrigos, présidente d’Amnesty international France, le projet de loi marquerait de plus “un recul important pour le respect et la protection des droits humains en France“, à mesure que cette concentration sera de plus “dépourvue des qualités que les citoyens sont en droit d’exiger : indépendance, impartialité, transparence ainsi que des pouvoirs et des moyens nécessaires pour accomplir sa mission” :

Concentrer les attributions de quatre autorités, près de 90 000 dossiers traités en 2009, puis d’une cinquième à partir de 2014 ? Une charge insensée pour un défenseur qui aurait à décider souverainement des situations portées à son attention et n’aurait pas à motiver son refus de s’en saisir.

Quel est l’intérêt de créer un défenseur se traduisant par une perte de garanties, d’expertises ? Par une diminution de la protection des droits des personnes ? La volonté du gouvernement est-elle d’instaurer un défenseur des droits au rabais ?

L’UNSA, qui s’élèvecontre un projet fourre-tout largement inspiré par une volonté d’économies budgétaire“, estime de son côté que “le risque est grand que la mission fondamentale, celle de la défense effective des droits, n’en sorte amoindrie“.

Dans un appel commun, la Ligue des droits de l’homme, le Syndicat de la magistrature et plusieurs autres acteurs et défenseurs des libertés expriment de leur côté “leur plus grande défiance” vis à vis de ce projet de loi, en prenant l’exemple de ce que deviendra le Contrôleur Général des Lieux de Privation de Liberté, créé en 2007 afin de se mettre “enfin en conformité avec le protocole additionnel à la Convention contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains et dégradants, du 18 décembre 2002” :

Héritier de l’actuel Médiateur de la République, le Défenseur des droits aura avant tout une mission de résolution des litiges, c’est-à-dire de médiation : il interviendra comme tiers dans la résolution de conflits entre un individu et une administration.

À l’inverse, les fonctions du contrôleur consistent à contrôler les conditions dans lesquelles des personnes sont privées de liberté dans un souci de prévention des atteintes aux droits de l’Homme ainsi que des traitements inhumains et dégradants.

La Commission Nationale Consultative des Droits l’Homme avait de son côté souligné les différences entre ces deux approches :

La médiation est l’intervention d’un tiers, par la voie du dialogue, de l’incitation et du compromis, pour faciliter la circulation d’informations ou le règlement d’un différend.

Le contrôle permet de surveiller la bonne application d’une règle de droit et d’en sanctionner la violation.

Il faut sauver le soldat CNIL

J’ai moult fois exprimé mes réserves, et critiques, envers la façon qu’avait Alex Türk d’incarner la protection de nos droits informatique et libertés. Alex Türk est en effet à la vie privée ce que Nicolas Hulot est à l’écologie : une chose est de faire de grands et beaux discours, une autre est d’agir en faisant montre de pratiques à la hauteur de la noblesse de ces discours (voir Alex Türk ou le Nicolas Hulot de la vie privée).

Sous couvert de mise à jour de la loi informatique et libertés, en 2004, il avait ainsi défendu au Sénat l’interconnexion des fichiers policiers, alors même qu’ils étaient hors la loi (avec le résultat que l’on sait : Le quart des 58 fichiers policiers est hors la loi).

Alex Türk en avait également profité pour faire passer un amendement afin d’autoriser la création de fichiers d’auteurs présumés d’infractions par des entreprises privées, et ce afin d’anticiper le mécanisme de surveillance et de sanction de l’Hadopi.

Plus récemment, Alex Türk avait également, en tant que sénateur, voté pour l’Hadopi, puis pour la LOPPSI, validant la substitution, digne de la “novlangue” orwellienne, du terme “vidéosurveillance” par celui de “vidéoprotection, et sans même profiter de son temps de parole pour faire état des critiques que, en tant que président de la CNIL, il avait pourtant proféré à l’encontre de ces deux projets de loi…

Lorsque, en 2010, les Big Brother Awards (BBA) lui décernèrent un Prix spécial du jury, en le présentant comme “le roi de la novlangue de bois“, Alex Türk tenta de botter en touche en remerciant les BBA d’avoir ainsi primé la CNIL, alors que c’était bien lui qui avait été “récompensé” par les membres du jury (universitaires, représentants du Syndicat de la magistrature, du Gisti et autres défenseurs des libertés).

Ceci étant dit, la CNIL n’en a pas moins obtenu bien plus de moyens, humains et financiers, sous la présidence d’Alex Türk. De plus, et fort de sa stature de sénateur et de son ancienneté à la CNIL, Alex Türk est aussi, aujourd’hui, la personnalité publique et politique la plus à même d’être entendue en matière de défense des droits informatique et libertés au Parlement, dans les administrations et les entreprises.

Quel que soit le bilan que l’on peut tirer de sa présidence de la CNIL, rien ne dit que si son président était une personnalité dépourvue de tout “mandat électif national“, il en irait autrement. Mais c’est une lapalissade que d’estimer que plus le président de la CNIL a d’influence dans la société civile, plus le poids de la CNIL sera important…

Force est de constater qu’Alex Türk ne brille guère, au Sénat, par le nombre de ses interventions en séance publique, pas plus que par ses interventions en commission. L’agenda du président de la CNIL est, de fait, chargé, et ce type de cumul de mandats nuit probablement moins à l’activité du Sénat qu’il ne contribue à porter loin la voix de la CNIL.

En tout état de cause, cette façon qu’a le gouvernement de vouloir décapiter la CNIL, dans le contexte très lourd de fusion des différentes autorités indépendantes, témoigne très clairement d’une volonté de provoquer un “recul important pour la protection des droits humains.

Comme l’avaient écrit plusieurs anciens membres de la CNIL en 2004, dans un article qui plaidait pour un renforcement de la loi de 1978, “Il faut sauver la loi informatique et libertés“.

jean.marc.manach

 
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Publié par le 11 janvier 2011 dans CNIL, Médias

 

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